殊途與同歸：基礎(chǔ)教育學(xué)區(qū)化管理、集團(tuán)化辦學(xué)的比較與啟示

2023年8月，教育部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部三部門印發(fā)《關(guān)于實(shí)施新時(shí)代基礎(chǔ)教育擴(kuò)優(yōu)提質(zhì)行動(dòng)計(jì)劃的意見》，數(shù)次提到“學(xué)區(qū)”和“集團(tuán)”，要求“大力加強(qiáng)城鄉(xiāng)學(xué)校共同體建設(shè)，健全學(xué)區(qū)和集團(tuán)辦學(xué)管理運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)骨干教師交流輪崗和優(yōu)質(zhì)教育資源共享，加快推進(jìn)學(xué)區(qū)內(nèi)、集團(tuán)內(nèi)學(xué)校率先實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡”。實(shí)際上，學(xué)區(qū)化管理、集團(tuán)化辦學(xué)在我國基礎(chǔ)教育界由來已久，二者雖指向一致，卻同中有異、異中有同，本文在此略作辨析，以探明其促進(jìn)基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的“殊途”與“同歸”。

一、基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡的發(fā)展追求催生學(xué)區(qū)化管理與集團(tuán)化辦學(xué)

基礎(chǔ)教育領(lǐng)域以公辦學(xué)校為主體的學(xué)區(qū)化集團(tuán)化辦學(xué)興起并成為一種大趨勢，是我國教育從基本均衡走向優(yōu)質(zhì)均衡過程中一種順勢而生的現(xiàn)象。自改革開放以來，我國基礎(chǔ)教育經(jīng)歷了從效率優(yōu)先的重點(diǎn)發(fā)展到公平導(dǎo)向的均衡發(fā)展。在追求均衡發(fā)展的過程中，又出現(xiàn)了從外延式均衡向內(nèi)涵式均衡的轉(zhuǎn)向，以回應(yīng)人民群眾從“有學(xué)上”到“上好學(xué)”的教育訴求。進(jìn)入新世紀(jì)以來，快速城鎮(zhèn)化使得大量農(nóng)村適齡兒童隨務(wù)工的父母進(jìn)城，平等接受義務(wù)教育及獲得升學(xué)機(jī)會(huì)成為越來越強(qiáng)烈的公平訴求，浙江杭州等地為降低擇校熱而大力推進(jìn)公辦學(xué)校的集團(tuán)化辦學(xué)，這一舉措漸漸傳播到國內(nèi)其他區(qū)域。從最初引發(fā)“圈地運(yùn)動(dòng)”“牛奶稀釋”“同質(zhì)化”等質(zhì)疑和論爭不斷，到慢慢獲得認(rèn)可并擴(kuò)大探索范圍，越來越多的集團(tuán)辦學(xué)形態(tài)如“學(xué)區(qū)集團(tuán)”“學(xué)校教育聯(lián)盟”以及共建式或融合式“教育聯(lián)合體”等也逐漸問世。

盡管廣義上的“學(xué)區(qū)”概念及其辦學(xué)實(shí)踐出現(xiàn)更早，但從促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展這一可比意義上來說，學(xué)區(qū)化管理差不多是與集團(tuán)化辦學(xué)齊頭并進(jìn)的。對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理則不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)區(qū)化通常被表述為“學(xué)區(qū)管理”“學(xué)區(qū)集團(tuán)管理”“學(xué)區(qū)一體化管理”多種形式，更多的地方政府文件和研究性文章則直接將“學(xué)區(qū)化集團(tuán)化”并稱。正如有論者指出的那樣，“不論政策話語層面，還是客觀實(shí)踐層面，學(xué)區(qū)化和集團(tuán)化都具有顯著的伴生性和關(guān)聯(lián)性，但研究層面尚未重視這種關(guān)聯(lián)，因而尚未對(duì)學(xué)區(qū)化與集團(tuán)化到底是何關(guān)系、如何有針對(duì)性地推動(dòng)學(xué)區(qū)化與集團(tuán)化實(shí)踐轉(zhuǎn)型和深化等問題予以追問和思考”。[1] 對(duì)二者在來源、內(nèi)涵、機(jī)制和價(jià)值等方面的異同也較少進(jìn)行考辨。

學(xué)區(qū)化管理和集團(tuán)化辦學(xué)最核心的價(jià)值是推進(jìn)基礎(chǔ)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。在“有學(xué)上”的訴求得到基本滿足之后，“上好學(xué)”成為最突出的矛盾。然而，已有的優(yōu)質(zhì)學(xué)校主要是在過去重點(diǎn)學(xué)校的基礎(chǔ)上發(fā)展而來，總量畢竟有限，初期的學(xué)區(qū)化集團(tuán)化建設(shè)已經(jīng)將這些優(yōu)質(zhì)資源充分開發(fā)利用，甚至高校及科研機(jī)構(gòu)的研究人員也陸續(xù)卷入其中成為合作者，但仍然難以滿足人民群眾持續(xù)增長的擇校訴求。2020年9月，教育部等八部門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力的若干意見》，要求強(qiáng)化優(yōu)質(zhì)學(xué)校帶動(dòng)作用，完善學(xué)區(qū)治理體系，合理劃分學(xué)區(qū)范圍，促進(jìn)學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校多樣特色、優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。2023年，基礎(chǔ)教育擴(kuò)優(yōu)提質(zhì)文件在鼓勵(lì)學(xué)區(qū)化集團(tuán)化辦學(xué)的同時(shí)，要求推進(jìn)優(yōu)質(zhì)學(xué)校挖潛擴(kuò)容，加快新優(yōu)質(zhì)學(xué)校成長，具體是“通過高起點(diǎn)舉辦新建學(xué)校、改造幫扶基礎(chǔ)相對(duì)較好的學(xué)校等方式，加快辦好一批條件較優(yōu)、質(zhì)量較高、群眾滿意的‘家門口’新優(yōu)質(zhì)學(xué)校”?？梢钥闯觯瑪U(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源、推進(jìn)基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡是學(xué)區(qū)化集團(tuán)化辦學(xué)政策的核心所在。

二、學(xué)區(qū)化管理與集團(tuán)化辦學(xué)同中有異

通常說到學(xué)區(qū)化與集團(tuán)化的區(qū)別，都會(huì)提及學(xué)區(qū)化具有地理上靠近的特點(diǎn)，然而這并不是二者之間唯一的區(qū)別，真正的區(qū)別在于理念的來源、治理的風(fēng)格和舉措指向的重點(diǎn)不同。

1. 治理理念的來源不同

盡管學(xué)區(qū)化集團(tuán)化均屬于學(xué)校教育治理現(xiàn)代化的嘗試，但其來源各不相同，前者來自行政管理，后者來自企業(yè)管理。

新中國成立以來，廣義上的學(xué)區(qū)管理模式先后經(jīng)歷了以中心校為核心架構(gòu)的“農(nóng)村大學(xué)區(qū)”到城鎮(zhèn)化背景下的城區(qū)“學(xué)區(qū)化管理”，再到城市“學(xué)區(qū)制管理”的演變。而狹義上的學(xué)區(qū)化管理，不同論者的定義、不同地方的實(shí)踐都存在一些差異。就其共性而言，一是學(xué)區(qū)內(nèi)的學(xué)校在地理位置上相對(duì)集中、相互靠近；二是學(xué)區(qū)運(yùn)作上并非完全的行政調(diào)控，也非完全的民間行為，是行政、督導(dǎo)、教研科研部門、學(xué)校和社區(qū)等多方主體共同參與下的學(xué)區(qū)治理；三是學(xué)區(qū)化管理以促進(jìn)學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展為理念，實(shí)行教育資源共享、教師區(qū)內(nèi)流動(dòng)、教研科研及培訓(xùn)統(tǒng)籌。

集團(tuán)化辦學(xué)是一種體制機(jī)制上的創(chuàng)舉。它汲取了企業(yè)集團(tuán)化發(fā)展的方法與策略，以資源優(yōu)化整合的方式，集聚各種學(xué)術(shù)、政治和社會(huì)的力量，不斷提升學(xué)校的品質(zhì)、品位和社會(huì)影響力。與此同時(shí)，學(xué)校治理現(xiàn)代化的新路也被不斷開拓出來。改革開放以來，在我國基礎(chǔ)教育領(lǐng)域先后出現(xiàn)職業(yè)教育集團(tuán)、民辦教育集團(tuán)和公辦學(xué)校教育集團(tuán)多種性質(zhì)并存的局面。如20多年前出現(xiàn)的由行業(yè)、企業(yè)和學(xué)校共同組建的職業(yè)教育集團(tuán)，是為了促進(jìn)職業(yè)教育與行業(yè)、企業(yè)的緊密結(jié)合。隨后，多種樣態(tài)的民辦教育集團(tuán)開始出現(xiàn)，有的是同一舉辦者在同一地區(qū)或不同地區(qū)舉辦多所學(xué)校，以集團(tuán)形式進(jìn)行管理；有的是同一舉辦者舉辦不同學(xué)段（如從學(xué)前教育到高等教育）、不同類型（如從普通教育到職業(yè)教育）的學(xué)校，也采取集團(tuán)管理的形式。

2. 治理方式的風(fēng)格不同

盡管學(xué)區(qū)化集團(tuán)化辦學(xué)均離不開政府的主導(dǎo)和行政部門的支持，但在治理風(fēng)格上，學(xué)區(qū)化更偏重于行政方式，集團(tuán)化更體現(xiàn)為一種民間風(fēng)格。2012年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》提出：“發(fā)揮優(yōu)質(zhì)學(xué)校的輻射帶動(dòng)作用，鼓勵(lì)建立學(xué)校聯(lián)盟，探索集團(tuán)化辦學(xué)，提倡對(duì)口幫扶，實(shí)施學(xué)區(qū)化管理，整體提升學(xué)校辦學(xué)水平?！贝撕螅本?、上海等地相繼出臺(tái)學(xué)區(qū)化集團(tuán)化辦學(xué)政策，開展實(shí)踐探索。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》提出，“改進(jìn)管理模式，試行學(xué)區(qū)化管理，探索集團(tuán)化辦學(xué)，采取委托管理、強(qiáng)校帶弱校、學(xué)校聯(lián)盟、九年一貫制等靈活多樣的辦學(xué)形式”。兩個(gè)文件在“學(xué)區(qū)化管理”“集團(tuán)化辦學(xué)”的提法上口徑非常一致，這表明學(xué)區(qū)化是一種管理模式，集團(tuán)化則是一種辦學(xué)模式。學(xué)區(qū)化是行政區(qū)劃管理的延伸或細(xì)分，必然帶有行政色彩；集團(tuán)化是由單個(gè)學(xué)校獨(dú)立辦學(xué)發(fā)展延伸到多所學(xué)校的相互關(guān)聯(lián)、交流合作，帶有民間自主自發(fā)的性質(zhì)。

3. 治理舉措的重心不同

學(xué)區(qū)化治理舉措的重心在“統(tǒng)籌”，集團(tuán)化辦學(xué)舉措的重點(diǎn)是“共享”。以重慶市榮昌區(qū)學(xué)區(qū)化治理為例，學(xué)區(qū)組織領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)上不僅有行政代表“學(xué)區(qū)長”的主導(dǎo)，還有督導(dǎo)部門代表“督學(xué)長”和教研部門“駐點(diǎn)教研員”的加持。以浙江省杭州市上城區(qū)凱旋教育集團(tuán)為例，其特色是在集團(tuán)理事會(huì)與成員校之間設(shè)立評(píng)價(jià)與管理中心、課程研發(fā)中心、教師發(fā)展中心以及體音美跨校教研組，日常運(yùn)作上通過建立“學(xué)生聯(lián)招、教師聯(lián)聘、活動(dòng)聯(lián)合、資源聯(lián)享、特色聯(lián)建、中小學(xué)聯(lián)動(dòng)、專家聯(lián)席、平臺(tái)聯(lián)通”等“八聯(lián)”機(jī)制，確保各種教育資源的共享。從這兩個(gè)例子可以看出，學(xué)區(qū)化與集團(tuán)化的治理重心有明顯區(qū)別。

三、學(xué)區(qū)化管理與集團(tuán)化辦學(xué)異中有同

就推動(dòng)基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展而言，上述這些不同都不是本質(zhì)和關(guān)鍵的不同，相反，學(xué)區(qū)化管理與集團(tuán)化辦學(xué)二者有共同的發(fā)展旨趣、變革指向和未來走向。

1. 發(fā)展旨趣相同

首先，都是為基礎(chǔ)教育的優(yōu)質(zhì)均衡而來。集團(tuán)化辦學(xué)的初衷，就是帶動(dòng)更多學(xué)校實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)發(fā)展，其深遠(yuǎn)意義就在于促進(jìn)有質(zhì)量的教育公平。根據(jù)我們?cè)谂c浙江、江蘇等地合作過程中的觀察，通過集團(tuán)化辦學(xué)實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展已經(jīng)逐漸成為共識(shí)，而跟風(fēng)、走形式的“集團(tuán)”辦學(xué)畢竟不是主流。

其次，都為中國教育現(xiàn)代化發(fā)展的質(zhì)量效益而來。誠然，在學(xué)區(qū)化集團(tuán)化的實(shí)踐潮流中，不排除因動(dòng)機(jī)不當(dāng)、管理不力、認(rèn)識(shí)不清等因素造成集團(tuán)辦學(xué)低效甚至無效的現(xiàn)象?？朔@一現(xiàn)象，除了端正動(dòng)機(jī)之外，要有可行的主題、可靠的機(jī)制和有效的舉措，在領(lǐng)導(dǎo)與管理、課程與教學(xué)、班級(jí)與學(xué)生成長、研修與教師發(fā)展、學(xué)校文化建設(shè)、校家社協(xié)同育人等方面有實(shí)質(zhì)性合作與互動(dòng)。在多主體共同參與之下，管理與評(píng)價(jià)、課程研發(fā)與課堂變革、教研科研與教師發(fā)展、優(yōu)質(zhì)資源的集聚與輻射等方面“多中心治理”格局開始顯現(xiàn)出來，“質(zhì)量第一、效益優(yōu)先”的觀念也通過教學(xué)質(zhì)量改進(jìn)與學(xué)業(yè)支持得以轉(zhuǎn)化為學(xué)校辦學(xué)的實(shí)績。

再次，都為培養(yǎng)現(xiàn)代中國的時(shí)代新人而來。只有全面提升學(xué)生正確的價(jià)值觀念、責(zé)任擔(dān)當(dāng)、意志品質(zhì)、思維能力、創(chuàng)新精神等綜合素質(zhì)，提高學(xué)生身心健康發(fā)展水平，培育擔(dān)當(dāng)民族復(fù)興大任的時(shí)代新人的教育使命才得以實(shí)現(xiàn)。任何教育改革舉措最終要以促進(jìn)人的成長為旨?xì)w，學(xué)區(qū)化集團(tuán)化治理變革亦不例外?，F(xiàn)代治理的核心意涵是“多主體參與、多中心治理”，學(xué)生、教師、家長及社會(huì)人士都會(huì)作為主體參與其間，過程中的自主決策、主動(dòng)參與、積極互動(dòng)、合作探索等，本身就是促進(jìn)每一主體自我成長的力量。

2. 變革指向一致

從本質(zhì)上說，學(xué)區(qū)化集團(tuán)化走的都是治理變革的路子，都指向?qū)W校教育治理體系（體制機(jī)制的改革）和治理能力的現(xiàn)代化。下面以筆者經(jīng)歷的重慶榮昌區(qū)以學(xué)區(qū)化治理推進(jìn)基礎(chǔ)教育現(xiàn)代化合作探索以及杭州市上城區(qū)凱旋教育集團(tuán)共建為例。

榮昌區(qū)在2016年前后就自主推行了“學(xué)區(qū)制”，其初衷是為了解決行政轄區(qū)內(nèi)學(xué)校多、舉措難以深入和落地的問題。于是，該區(qū)以鎮(zhèn)鄉(xiāng)為單位設(shè)立8個(gè)學(xué)區(qū)，每個(gè)學(xué)區(qū)以2—3個(gè)中心校為核心架構(gòu)，帶動(dòng)村小、教學(xué)點(diǎn)共同發(fā)展。自2018年起，榮昌區(qū)以“縮小落差、迎接挑戰(zhàn)、突破瓶頸、化解問題”為發(fā)展原則，與華東師范大學(xué)基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展研究所合作，聚焦核心問題，開啟了素質(zhì)教育發(fā)展行動(dòng)、城鄉(xiāng)教育一體化行動(dòng)、“三名”（名校長、名教師、名教研員）工程培養(yǎng)行動(dòng)和高初中質(zhì)量提升與學(xué)業(yè)支持行動(dòng)等“四大行動(dòng)”，旨在探索適合西部實(shí)際的教育現(xiàn)代化發(fā)展路徑。其中，城鄉(xiāng)教育一體化行動(dòng)提煉出區(qū)校多級(jí)多維聯(lián)動(dòng)機(jī)制、區(qū)內(nèi)教師柔性流動(dòng)機(jī)制、優(yōu)質(zhì)資源共享機(jī)制、特色學(xué)校示范輻射機(jī)制、協(xié)商式發(fā)展性督導(dǎo)評(píng)估機(jī)制等五大機(jī)制。城鄉(xiāng)教育一體化的建設(shè)主線是以各級(jí)政府部門、區(qū)教委主導(dǎo)的“行政維”為高位統(tǒng)整，區(qū)教師進(jìn)修學(xué)校教研部門主導(dǎo)的“教育教學(xué)維”為中位引領(lǐng)，學(xué)區(qū)、督導(dǎo)督學(xué)主導(dǎo)的“督導(dǎo)維”為低位落實(shí)，以此構(gòu)建學(xué)區(qū)、督導(dǎo)責(zé)任區(qū)、學(xué)校三位一體，城區(qū)基地校、學(xué)區(qū)基地校、學(xué)區(qū)內(nèi)其他學(xué)校多級(jí)聯(lián)動(dòng)的行動(dòng)模式。[2] 如此，以“三位一體”“多級(jí)聯(lián)動(dòng)”為抓手，開創(chuàng)了以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、深度合作、有效互動(dòng)的城鄉(xiāng)教育一體化治理的新格局。

杭州凱旋教育集團(tuán)在集團(tuán)治理過程中的多主體參與、集團(tuán)組織創(chuàng)新上的多中心治理、集團(tuán)活動(dòng)運(yùn)作上的學(xué)生聯(lián)招教師聯(lián)聘等“八聯(lián)”機(jī)制、各門學(xué)科尤其是體音美等學(xué)科的跨校選課、跨校教研、聯(lián)校課程開發(fā)，還有各種涉及集團(tuán)決策、實(shí)施、評(píng)價(jià)及協(xié)調(diào)各成員學(xué)校關(guān)系的章程、計(jì)劃和各項(xiàng)會(huì)議制度等，不僅創(chuàng)生了多樣化的協(xié)作模式和互動(dòng)平臺(tái)，也開啟了集團(tuán)化學(xué)校內(nèi)部治理和對(duì)外輻射的新局面。

3. 未來走向趨近

總體來看，學(xué)區(qū)化集團(tuán)化在基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展的大背景下，都將走向擴(kuò)優(yōu)提質(zhì)，都將淡化“緊密”或“松散”之類的建制紛爭，都將帶來更多的文化共識(shí)與文化共生。

參照已有經(jīng)驗(yàn)，在基礎(chǔ)教育擴(kuò)優(yōu)提質(zhì)進(jìn)程中，學(xué)區(qū)和集團(tuán)內(nèi)的合作取向，也將發(fā)生從“促進(jìn)均衡”到“機(jī)制創(chuàng)新”再到“文化共生”的轉(zhuǎn)向；學(xué)區(qū)和集團(tuán)內(nèi)的合作關(guān)系，也將從“抱團(tuán)發(fā)展”到“共享—共創(chuàng)”再到“互利共生”；二者的合作過程也將持續(xù)多元互動(dòng)，從“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)支持”到“多維多層多向的合作”，再到“中國式”多元文化整合。

集團(tuán)化辦學(xué)歷程中曾經(jīng)為“緊密”還是“松散”爭論不休，學(xué)區(qū)化治理也存在編制的有無、事權(quán)的歸屬、職級(jí)的糾結(jié)等問題。而在未來，這些都不再重要，重要的是合作多方是否展開了真誠的互動(dòng)，是否實(shí)現(xiàn)了有效的共享，是否成功開展了共建與共治。

學(xué)區(qū)和集團(tuán)內(nèi)部因攜手而產(chǎn)生的合作文化也將發(fā)生深刻變化，將繼續(xù)超越“器物—空間”本位，走向“意義—關(guān)系”本位。價(jià)值觀、信念和假設(shè)都是深藏于學(xué)校文化整體之中的“意義”，有形無形地塑造著人們的行為方式和文化產(chǎn)品?？梢哉f，文化建設(shè)起于“意義”，終于“意義”，以“意義”構(gòu)建“關(guān)系”，進(jìn)而結(jié)成“文化之網(wǎng)”。

學(xué)區(qū)化、集團(tuán)化，還有委托管理、一校多校、一校多區(qū)，“這些新型的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)是多方主體參與和互動(dòng)之下學(xué)校發(fā)展的‘共享平臺(tái)’，它們?cè)谏媾c發(fā)展中涌現(xiàn)出來的協(xié)商共治、共享共創(chuàng)等特質(zhì)，既飽含現(xiàn)代性，也富有未來性”。[3] 這些組織形態(tài)的實(shí)質(zhì)是共治，而共治的前提和實(shí)質(zhì)是達(dá)成文化價(jià)值取向上的共識(shí)以及組織發(fā)展愿景上的共享，是在持續(xù)的共享、共建和共同治理中不斷開創(chuàng)未來。

本文系國家社科基金2023年度教育學(xué)重大招標(biāo)課題 “中國教育現(xiàn)代化的理論建構(gòu)和實(shí)踐探索研究”（項(xiàng)目編號(hào)：VAA230006）階段性研究成果

注釋：

[1] 范小梅，戴暉，柏松江. 學(xué)區(qū)化與集團(tuán)化關(guān)系考辨[J]. 教育與教學(xué)研究，2022（5）：1-12.

[2] 余曉堰，寧本濤. 優(yōu)化機(jī)制，統(tǒng)籌學(xué)區(qū)，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化[N]. 光明日?qǐng)?bào)，2023-9-19（13）.

[3] 楊曉瑩，楊小微. 共享發(fā)展：基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)的路徑探尋[J]. 教育發(fā)展研究，2020（2）：34-41.

（楊小微 作者系廣西師范大學(xué)教育學(xué)部教授，華東師范大學(xué)基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展研究所教育現(xiàn)代化研究中心首席專家）

《人民教育》2024年第1期