協(xié)商與善治：現(xiàn)代學校發(fā)展的治理邏輯

黨的二十大報告提出以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興，更凸顯推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義之重大。教育治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的一個重要方面，學校是教育治理現(xiàn)代化的基本單位，推進學校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，既要回應(yīng)國家治理體系現(xiàn)代化的基本要求，又要服務(wù)于國家治理現(xiàn)代化的根本目標。2024年4月30日，教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展基礎(chǔ)教育“規(guī)范管理年”行動的通知》，提出“進一步依法依規(guī)加強中小學幼兒園辦學行為管理，提升基礎(chǔ)教育治理水平，提高人民群眾教育滿意度”，這對基礎(chǔ)教育階段的學校來說正是深化自身治理現(xiàn)代化的難得契機。

一、為什么學?，F(xiàn)代化有賴于治理現(xiàn)代化

學校是一種社會組織，承擔著培育新人、傳播文化、服務(wù)社會等功能，其現(xiàn)代化過程天然內(nèi)含著學校內(nèi)部治理現(xiàn)代化的過程，學校治理現(xiàn)代化直接體現(xiàn)于學校組織的領(lǐng)導與管理領(lǐng)域，關(guān)系著學?，F(xiàn)代化的成功與否。

1.學校治理現(xiàn)代化改變了治理的方向和規(guī)則產(chǎn)生方式

傳統(tǒng)的政府對學校的管理方式是單一主體（政府）自上而下的管理或“管控”；學校治理現(xiàn)代化是當前深化改革的攻堅戰(zhàn)，涉及管理主體多元、體制機制及治理方式變革等多個方面。

治理（governance）原意是控制、引導和操縱。自20世紀90年代以來，西方政治學和經(jīng)濟學賦予“治理”不同于“統(tǒng)治”（government）的新含義，即它所要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強加，它發(fā)揮作用是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者之間的互動。簡要地說，治理就是多元參與、平等協(xié)商、共建共治，或“多主體參與，多中心治理”。

傳統(tǒng)的學校管理更強調(diào)組織運行規(guī)則（包括組織系統(tǒng)中組織與組織、組織與個人、個人與個人之間的各種規(guī)則）是由上而下發(fā)出的，管理的方向是垂直的，中層及基層基本上是受動式執(zhí)行的。而現(xiàn)代學校的治理更強調(diào)學校組織所涉及的所有利益相關(guān)者相互之間地位是平等的，各方的利益訴求是得到尊重并力求平衡的。學校治理的權(quán)力運行方向不再僅僅是自上而下的，還包括自下而上的運行以及橫向乃至斜向的運行，是上下互動、左右交織的。“治理”重在通過民主協(xié)商、對話互動的手段或方式實現(xiàn)價值和利益的共享，是一種基于平等、經(jīng)由對話、達于共識、共建共治的生態(tài)式管理哲學和實踐，是從傳統(tǒng)學校管理模式向現(xiàn)代學校治理模式的整體轉(zhuǎn)型。

從學校這一社會組織運行規(guī)則的產(chǎn)生來看，代表組織秩序的各種規(guī)則也不再只是由上而下產(chǎn)生，而可以是全員參與經(jīng)由協(xié)商或?qū)徸h過程而產(chǎn)生。任何規(guī)章條例最初由誰提出不重要，重要的是提出后相關(guān)利益主體都能知曉、咨詢、磋商并達成共識。例如中小學績效工資分配方案，往往要經(jīng)過幾輪上上下下的對話與商談才得以通過和實施；不少學校制定3—5年學校發(fā)展規(guī)劃，也要經(jīng)過行政、督導、中層管理部門、教師專業(yè)團隊乃至個人的充分參與和研討，最后經(jīng)由教代會通過并發(fā)布和執(zhí)行；還有新課程改革之中教研活動從教研員主導的“區(qū)本”走向教師自主研修的“校本”，因普遍關(guān)注、廣泛參與、對話互動而生成各種新的制度規(guī)范。

2.學校治理現(xiàn)代化是體系與能力的雙重現(xiàn)代化

學校治理現(xiàn)代化是一個過程，包含體系和能力兩個方面，這兩個方面既各有側(cè)重又相輔相成。有研究者用“良法”和“善治”兩個關(guān)鍵詞來區(qū)分二者，即：“良法”是過程性目標，主要指以制度體系建設(shè)為內(nèi)容的學校治理體系的現(xiàn)代化，而“善治”則是結(jié)果性目標，主要是以制度執(zhí)行為內(nèi)容的學校治理能力的現(xiàn)代化。從學校治理體系現(xiàn)代化趨勢看，主要表現(xiàn)為從單主體走向雙主體，從“一中心”走向“多中心”，從命令—執(zhí)行式管制走向?qū)υ挕獏f(xié)商式治理。在這個過程中，治理主體走向成熟、組織行為更有效力，治理能力的現(xiàn)代化也漸成趨勢。

如果說學校治理體系現(xiàn)代化是一個“化物”“成事”的過程，那么學校參與治理現(xiàn)代化過程的主體便同時經(jīng)歷著一個“化人”“成人”的過程。學校治理能力的現(xiàn)代化，也可以從人和組織兩個方面來理解。一方面涉及組織中人的現(xiàn)代化問題，或者說治理主體的個體治理能力發(fā)展問題，需要治理體系中個體主體從被動、依附、模仿的主體發(fā)展成為主動、自主、富有創(chuàng)造性的主體，逐漸具備善于把握方向和變化的領(lǐng)導力和將“藍圖”有效轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的執(zhí)行力。另一方面，學校作為一種育人組織的治理能力是在建設(shè)學校現(xiàn)代化制度體系的過程中，逐漸生成、定型并不斷優(yōu)化和提升的組織功能或效能。

學校治理體系現(xiàn)代化意味著學校制度體系更加完備、成熟、定型（包括現(xiàn)代學校制度、章程、教職工代表大會制度和家長委員會制度等一整套制度體系）；學校治理能力現(xiàn)代化則可理解為學校制度執(zhí)行能夠更加有效、更加透明、更加公平，在制度體系下不斷提高執(zhí)行能力。當然，這不是簡單的制度建設(shè)與制度執(zhí)行的區(qū)分，制度建設(shè)本身也是治理能力的表征，制度執(zhí)行也包含了創(chuàng)造性的執(zhí)行?！皩W校治理的過程是通過自身制度體系建設(shè)，應(yīng)對學校發(fā)展的外部挑戰(zhàn)，解決學校發(fā)展的內(nèi)部問題，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，實現(xiàn)學校治理目標的過程。”[1] 建設(shè)制度體系、應(yīng)對內(nèi)外部問題、把應(yīng)然優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為實然效果的過程本身，即是一個組織治理能力提升的過程。

學校治理能力也不僅僅局限于自身的能力范圍。有論者認為，推進學校治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于建設(shè)現(xiàn)代學校制度尤其是健全和完善學校治理的法律體系。在此基礎(chǔ)上，合理運用政府之“力”，有效聚集社會之“力”，大力增強學校內(nèi)部“合力”，以共同推進學校治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)[2]。

3.領(lǐng)導與管理層面的治理舉措對學校各領(lǐng)域治理起統(tǒng)領(lǐng)作用

一所中小學校的主要工作不外乎領(lǐng)導與管理、課程與教學、班級建設(shè)與學生發(fā)展、教研科研與教師專業(yè)發(fā)展、學校文化與環(huán)境建設(shè)、家校社協(xié)同共育等幾個領(lǐng)域，而“領(lǐng)導與管理”對其他各領(lǐng)域具有統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)同和指導等責任。領(lǐng)導與管理領(lǐng)域率先開展治理現(xiàn)代化，必將影響和帶動其他領(lǐng)域治理現(xiàn)代化的開展。

同時，現(xiàn)代治理不同于傳統(tǒng)管理之處在于組織運行指令不再是“從領(lǐng)導層到管理層再到執(zhí)行層（基層）”的線性傳遞過程。組織愿景的形成、發(fā)展目標的確立、運行規(guī)則的產(chǎn)生等，都是經(jīng)由跨越層級、打破維度（界限）并且鏈接多個個體、團隊和組織的復雜對話與互動過程而動態(tài)顯現(xiàn)的。但不可否認的是，書記、校長及領(lǐng)導團隊仍然在其中起主導作用，決策、策劃、運作實施的領(lǐng)導權(quán)仍然掌控于領(lǐng)導團隊手中，傳統(tǒng)型領(lǐng)導與現(xiàn)代型領(lǐng)導的區(qū)別在于：是否合理進行分權(quán)、放權(quán)以及監(jiān)督權(quán)力的使用。

二、如何經(jīng)由協(xié)商建立現(xiàn)代學校的新秩序

現(xiàn)代治理與傳統(tǒng)管理的最大不同就是多主體參與的協(xié)商互動，從而產(chǎn)生新的治理規(guī)則，進而形成新的治理秩序。

1.多主體參與的對話協(xié)商

當前深化學校改革的治理現(xiàn)代化攻堅戰(zhàn)是如何向“多主體參與，多中心治理”轉(zhuǎn)換。參與學校發(fā)展決策、策劃、實施和評價全過程的主體可以有哪些？除政府依然作為治理主體且起主導作用外，大學或科研機構(gòu)、非政府組織（NGO，如基金會）、企業(yè)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)等非直接上級政府組織以及教師、學生、家長等諸多利益相關(guān)者，都可以某種特定形式或特定身份參與到學校各項事務(wù)中來。

在社會治理層面，多中心治理的主體是復合主體。由于社會環(huán)境的多樣性，演繹出多樣的利益和需求，在社會整合的推動下，多樣的資源流向不同的組織，不同的組織跨越了同質(zhì)與異質(zhì)的區(qū)別，交疊和融合了不同于本組織的利益和意識，各個組織的活動不僅源于自我動力也依賴其他組織決策行為的發(fā)生，這些不同的組織構(gòu)建了社會活動的多個中心主體[3]。在學校治理層面，參與治理的亦是復合主體，學校內(nèi)外部各方人員均帶有各自的利益訴求，也推動了豐富多樣的資源流向?qū)W校，如課程、教學、管理、評價專家的研究訴求與理論智慧資源、家長關(guān)切孩子成長的訴求與多樣化教育資源、社會組織的課程產(chǎn)品訴求與技術(shù)支持等，其交疊與融合構(gòu)成了學校在“管理與評價”“課程研發(fā)”“教師發(fā)展”等方面多中心治理的主體。

多主體參與的對話協(xié)商，在不同階段有不同的主導力量。例如在救助兒童會（NGO）尋求高校合作伙伴和地方政府共同援助外來務(wù)工人員隨遷子女的治理行動中，在確定受援學校、設(shè)置支持重點項目階段，是由政府和NGO主導的對話協(xié)商；在策劃項目實施方案和啟動示范學校階段，則由高校主導研討與設(shè)計；在受援學校能力建設(shè)、自主發(fā)展和輻射推廣階段，則由受援學校領(lǐng)導和管理層主導學校內(nèi)部人員及合作學校之間的交流與協(xié)商。學校治理主體在運用治理舉措達成治理目標時，需要克服形式主義、方法單一、臨時應(yīng)付等問題，建立系統(tǒng)、穩(wěn)定、持久的制度式治理，形成體系化、系統(tǒng)化、多樣化的治理方法體系，將各種策略、方法和舉措組合使用，實現(xiàn)相互之間的有效耦合，形成共治合力。在各方主體參與協(xié)商的過程中，治理訴求越清晰、對話互動越充分、制度跟進越及時，學校治理就越能在成本最小化的基礎(chǔ)上增大治理的公共性。

2.多中心治理中的秩序重建

多中心治理最初是在公共管理領(lǐng)域出現(xiàn)的一種新理論，在學校治理中指的是以自主治理為基礎(chǔ)，允許多個權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，通過對話協(xié)商、溝通合作給予治理主體更多選擇權(quán)，從而提高決策的科學性，增強學校治理的公共性。多中心對應(yīng)著“單中心”，但不是“無中心”，而是根據(jù)不同的治理內(nèi)容和利益訴求決定治理的中心，以解決不同范圍的公共治理問題。

學校層面的多中心治理新格局下，多樣的利益和需求需要平衡，多種策略與行動需要協(xié)調(diào)。傳統(tǒng)管理方式的解決辦法是自上而下、由外而內(nèi)提出規(guī)則，建立秩序；而現(xiàn)代治理卻需要從內(nèi)部、從底層經(jīng)由互動不斷生成新的規(guī)則。例如“集體備課、聽說評課”的校本教研機制、“基于需求、群體審議”的校本課程開發(fā)制度、“重心下移、分布領(lǐng)導”的校本管理制度等，都是自下而上、由內(nèi)而外互動生成的。

3.學校課程開發(fā)與審議是典型的協(xié)商式課程治理實踐

在新課程改革背景下，發(fā)生于校本課程開發(fā)過程中的“課程審議”（curriculum deliberation）是學校治理現(xiàn)代化進程中，一線教師、學校領(lǐng)導、課程和教學專家等多主體共同參與學校事務(wù)并進行對話協(xié)商和課程治理的典型實踐。

課程審議是一種教師參與課程決策的群體審議方式[4]，主要是指課程開發(fā)的主體對具體教育實踐情境中的問題反復討論權(quán)衡，以獲得一致性理解與解釋，最終作出恰當、一致性的課程變革的決定及相應(yīng)策略。在三級課程體系中，校本課程的開發(fā)教師擁有更大的發(fā)揮空間，作為課程開發(fā)主體要展開對學生課程需求的調(diào)研、在多種課程開發(fā)可能性中進行權(quán)衡取舍、對課程教學實踐情境中的具體問題反復研討，這是集探究、決策、行動于一體的實踐過程，課程審議所具有的集體性、廣泛性與民主性得以充分展現(xiàn)。課程審議在為教師參與課程決策提供平臺與空間的同時，也會極大激發(fā)教師自主參與課程決策的意識，提高教師的課程決策能力與水平。

三、怎樣從分治走向共治且最終走向善治

1.學區(qū)化、集團化辦學過程是典型的從分治走向共治

近年來國家政策鼓勵和各地實踐推廣的學區(qū)化、集團化辦學新形式，改變了過去學校單打獨斗、各自發(fā)展的狀態(tài)，開啟了多校協(xié)作、區(qū)域聯(lián)動、共同發(fā)展的新旅程。稍早時候上海浦東新區(qū)開展的“政府管理學校、學校自主辦學、第三方參與評估”的地方性“管辦評”分離且聯(lián)動的探索在多地鋪開，并被提煉為“放管服”式的政府支持下學校自主辦學、合作發(fā)展的新形態(tài)。委托管理、學區(qū)化管理和集團化辦學，都是典型的從分治走向共治。

從分治走向共治，并不是要削弱分治，而是要基于分治達于共治，分治的重點在于自主，共治則更需要真誠合作，還需要對話的技巧和協(xié)商的藝術(shù)。

2.單體學校之間及各自內(nèi)部的分治與共治依然隱約可見

迄今依然作為單體組織運行的學校并非不存在從分治走向共治的趨勢或路向，只是它們的共治更多發(fā)生于內(nèi)部各部門、各年級、各學科之間；同時也發(fā)生于學校與家庭、與社區(qū)之間。首先，一些規(guī)模較大的學校往往以一校多區(qū)或一校多分校的形式存在，總體看是一個事實上的學區(qū)或集團。其次，單體運行的學校之間也會因為某些機緣而產(chǎn)生互動交流，共享共創(chuàng)的機會可能不會很多，但絕不是沒有。再次，所有的學校都需要與家庭、社區(qū)和社會上各機構(gòu)之間發(fā)生某些關(guān)聯(lián)，本質(zhì)上仍然存在共享、共創(chuàng)與共治。不少地方的集團化辦學從緊密走向松散，實際上是逐漸淡化了“建制”意識，形成了一種圍繞某一校本課程、某一重點項目而隨時可“組群”、隨時可“成圈”、隨時可重組的“圈群式”學校合作共享發(fā)展的新態(tài)勢。

學校之間怎樣才能圍繞必要而可行的需求展開松散而有效力的合作？學校與家庭、社區(qū)和社會之間怎樣圍繞學生真實成長的需求而開展共治？松散聯(lián)盟式的校際關(guān)聯(lián)怎樣才能各司其職、各盡所能且又“美美與共”？這些問題都需要在未來的實踐中繼續(xù)深入探求。

3.以未來視角審視現(xiàn)代學校的協(xié)商與善治

大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)和人工智能將使未來社會更加變動不居，強人工智能的問世使這種變動更加撲朔迷離，人們的生活也將超出今天的想象。未來的學習又將是怎樣的？未來的課程、未來的課堂和學校（也許不再有傳統(tǒng)意義上的課堂和學校）也必將圍繞未來學習的樣態(tài)和本質(zhì)來構(gòu)想和設(shè)立?？梢源_定的是，未來教育活動中會有更多的多主體介入方式，也會有更好的互動協(xié)商方式，進而形成更和諧的秩序從而構(gòu)成形態(tài)更加豐富多樣的治理中心和治理模式。

有論者在探討學校治理現(xiàn)代化未來趨勢時提出，“要構(gòu)建多元共治的治理共同體，完善法治化、綜合化、全鏈條的治理工具箱，以良法善治的治理目標，推動實現(xiàn)器物層面的智能化精準化，制度層面的法治化規(guī)范化，理念層面的人本化專業(yè)化”[5]。除了法治以外，善治還包括公正、參與、責任、穩(wěn)定、回應(yīng)、透明、協(xié)商等要素[6]?！吧浦巍敝傅氖枪怖孀畲蠡闹卫磉^程和治理活動，是國家治理現(xiàn)代化的理想狀態(tài)；而學校層面的善治，就是學校治理現(xiàn)代化的一種理想狀態(tài)，各方之間的互利共贏在善治中得以實現(xiàn)。

本文系國家社會科學基金2023年度教育學重大招標課題“中國教育現(xiàn)代化的理論建構(gòu)和實踐探索研究”（項目編號：VAA230006）階段性研究成果

注釋：

[1] [5] 成剛，朱慶環(huán). 學校治理現(xiàn)代化再認識：理論特質(zhì)與未來趨勢[J]. 中國教育學刊，2021（04）：5-11.

[2] 張樂天. 推進學校治理能力現(xiàn)代化：意義、重心與路徑[J]. 復旦教育論壇，2014，12（06）：5-9.

[3] 王志剛. 多中心治理理論的起源、發(fā)展與演變[J]. 東南大學學報（哲學社會科學版），2009，11（S2）：35-37.

[4] 徐玉珍. 群體審議——教師參與學校課程決策的一個參考框架[J]. 華東師范大學學報（教育科學版），1995（04）：23-34.

[6] 俞可平. 法治與善治[J]. 西南政法大學學報，2016，18（01）：6-8.

（作者楊小微系廣西師范大學特聘教授；盧星光系廣西師范大學碩士研究生）

《人民教育》2024年第13-14期