切實推進校外培訓監(jiān)管法治化

“雙減”是黨中央、國務院作出的重大決策部署。自中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》實施以來，各級黨委和政府高度重視，齊抓共管，協(xié)調(diào)推進，我國校外培訓治理取得歷史性成就，學生的校外培訓負擔明顯減輕。但是，實踐中，執(zhí)法依據(jù)不充分、執(zhí)法邊界不清晰、執(zhí)法責任不明確等問題較為突出，嚴重制約了校外培訓治理工作的進一步深化和發(fā)展。教育部以部門規(guī)章的形式制定《校外培訓行政處罰暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），是建立健全校外培訓執(zhí)法體系、完善教育法律規(guī)范體系的客觀要求，是大力加強校外培訓行政執(zhí)法、依法管理校外培訓行業(yè)的重要舉措，也是切實推進校外培訓監(jiān)管法治化、辦好人民滿意的教育的題中之意。

《辦法》分六章，共四十四條，涵蓋總則，實施機關、管轄和適用，違法行為和法律責任，處罰程序和執(zhí)行，執(zhí)法監(jiān)督等內(nèi)容，涉及校外培訓行政處罰制度的方方面面。《辦法》堅持問題導向、目標導向和效果導向，針對人民群眾和基層執(zhí)法部門反映強烈的熱點、痛點、難點問題，確立管轄規(guī)則、明確違法情形、設定法律責任、規(guī)范處罰程序、強化處罰執(zhí)行、加強執(zhí)法監(jiān)督，為校外培訓行政執(zhí)法工作提供有力法治保障。特別是其中的第三章“違法行為和法律責任”作為《辦法》的重要內(nèi)容和制度亮點，呈現(xiàn)出以下三個鮮明的制度邏輯。

一、《辦法》對校外培訓違法行為進行全方位全鏈條監(jiān)管

校外培訓是主體多元、內(nèi)容廣泛、形式多樣、活動持續(xù)的行業(yè)，于是，校外培訓的違法行為也呈現(xiàn)出不同主體、不同內(nèi)容、不同形式、不同時間的差異性和復雜性。從違法主體來看，既有校外培訓機構的違法行為，也有校外培訓機構管理人員的違法行為，既有校外培訓實施行為主體的違法行為，也有校外培訓幫助行為主體的違法行為；從內(nèi)容上看，既涉及學科類校外培訓的違法行為，也涉及非學科類校外培訓的違法行為，與之相對應，既有教育行政部門負責查處的學科類校外培訓違法行為，也有文化、科技、體育等其他行政部門負責查處的非學科類校外培訓違法行為，此外，還有涉及市場監(jiān)管、價格、網(wǎng)信等行政部門負責查處的廣告、價格、個人信息保護等領域的校外培訓違法行為；從形式上看，既有線下開展的校外培訓違法行為，也有線上開展的校外培訓違法行為，既有擅自舉辦的校外培訓違法行為，也有隱形變異的校外培訓違法行為；從時間上看，既包括設立舉辦階段的校外培訓違法行為，也涵蓋日常運營階段的校外培訓違法行為。

《辦法》針對這些種類繁多、表現(xiàn)各異、形式多樣的校外培訓違法行為進行了全面規(guī)定，并設定相應的法律責任，既突出重點，又兼顧各方，進而實現(xiàn)對校外培訓違法行為的全方位全鏈條監(jiān)管。其中，第十七條規(guī)定了擅自舉辦校外培訓機構違法行為及其法律責任，第十八條規(guī)定了隱形變異校外培訓違法行為及其法律責任，第十九條規(guī)定了校外培訓幫助行為主體違法行為及其法律責任，第二十條、二十一條、二十二條、二十三條規(guī)定了取得許可的校外培訓機構在日常運營階段的違法行為及其法律責任，第二十四條、二十五條規(guī)定了校外培訓機構有關人員的違法行為及其法律責任。

二、《辦法》細化校外培訓領域的違法行為和法律責任

《教育法》《民辦教育促進法》《民辦教育促進法實施條例》等上位法律法規(guī)對校外培訓領域的違法行為和法律責任進行了規(guī)定，但由于相關規(guī)定較為原則和抽象，給一線執(zhí)法部門和人員在辦理具體案件時帶來較大挑戰(zhàn)，并可能導致類似案件不同處理，進而嚴重損害校外培訓執(zhí)法的公正性和公信力。因此，為了提高法律規(guī)范的可操作性、促進其有效實施，《辦法》聚焦執(zhí)法實踐中存在的突出問題、常見問題、共性問題，細化和完善了校外培訓領域的違法行為和法律責任。

一是對擅自舉辦校外培訓機構的認定標準進行細化和具體化，明確把線下培訓場所（或線上培訓應用程序）、培訓從業(yè)人員、培訓組織機構這三個要素作為擅自舉辦校外培訓機構的構成要件（第十七條）。

二是明確了取得許可的校外培訓機構在日常運營階段的校外培訓違法行為及其法律責任，重點明確校外培訓機構“超出許可范圍”“管理混亂”等違法情形及對應法律責任（第二十條、二十一條、二十二條），將中辦、國辦《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》中的相關具體要求，通過《民辦教育促進法實施條例》第六十三條第（二）項“違反法律、行政法規(guī)和國家有關規(guī)定開展教育教學活動的”規(guī)定納入法治化軌道。

三是明確了校外培訓機構有關人員的違法行為及其法律責任。其一，明確規(guī)定校外培訓機構有本辦法第二十條、二十一條、二十二條規(guī)定行為的，決策機構負責人、行政負責人及直接責任人要承擔相應法律責任（第二十四條）。其二，明確規(guī)定校外培訓機構舉辦者及實際控制人、決策機構或者監(jiān)督機構組成人員違反《民辦教育促進法實施條例》第六十二條的，也要承擔相應法律責任（第二十五條）。

三、《辦法》補充校外培訓領域的違法行為和法律責任

《行政處罰法》第十三條第二款規(guī)定：“尚未制定法律、行政法規(guī)的，國務院部門規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告、通報批評或者一定數(shù)額罰款的行政處罰。罰款的限額由國務院規(guī)定”。2021年《國務院關于進一步貫徹實施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》規(guī)定：“尚未制定法律、行政法規(guī)，因行政管理迫切需要依法先以部門規(guī)章設定罰款的，設定的罰款數(shù)額最高不得超過10萬元”。根據(jù)上述規(guī)定，《辦法》對上位法尚未規(guī)定、但又亟待規(guī)范的違反校外規(guī)范管理秩序的行為確定為違法行為并設定法律責任，依法補充了校外培訓領域的違法行為和法律責任。

一是明確隱形變異情形，列舉“轉線上”“轉線下”“換馬甲”等三種隱形變異行為，以及“其他未經(jīng)審批開展學科類校外培訓，尚不符合本辦法第十七條規(guī)定條件的”兜底條款，設定警告直至10萬元以下罰款責任（第十八條）。學科類校外培訓隱形變異培訓行為是當前校外培訓執(zhí)法的重點和難點，現(xiàn)行上位法缺少對此類情形的規(guī)范，存在立法空白。《辦法》最大程度利用規(guī)章立法權限，列舉隱形變異情形和確立兜底條款，設定警告、十萬元以下罰款，有利于依法精準打擊學科類隱形變異校外培訓行為，最大限度鞏固和深化“雙減”工作成果。

二是增加校外培訓幫助行為主體的違法行為及其法律責任，對違規(guī)提供場所和違規(guī)提供互聯(lián)網(wǎng)通信相關服務的幫助行為設定責令改正、警告或者通報批評法律責任（第十九條）。對違規(guī)協(xié)助的第三方主體設定行政處罰有利于加大打擊力度，從源頭上杜絕校外培訓場所、校外培訓軟件的非法提供，完善校外培訓監(jiān)管體系。

三是增加校外培訓機構違規(guī)競賽的違法行為及其法律責任，對擅自組織或者參與組織面向3周歲以上學齡前兒童、中小學生的社會性競賽活動，設定警告、通報批評直至10萬元以下罰款責任（第二十三條）?！掇k法》明確校外培訓機構擅自組織或者參與組織競賽的違法行為并設定相應法律責任，有利于規(guī)范競賽管理，切實減輕因競賽過多過濫給學生帶來的校外培訓負擔。（林華 中國政法大學習近平法治思想研究院教授）